Ühenduse õiguse rikkumine. Liikmesriigi vastutus direktiivi õigeaegselt üle võtmata jätmisel.

Ülevaade ühenduse õiguse olemusest ja riikide vastutusest

Euroopa Liidu aluslepingutes sätestatud eesmärkide saavutamiseks võtavad Euroopa Liidu institutsioonid vastu direktiive. Direktiivid on õigusaktid, mis tuleb Euroopa Liidu liikmesriikidel ise riigisisesesse õigusesse üle võtta. Nende üle võtmine on riikidele kohustuslik direktiivis määratud tähtaja jooksul pidades silmas direktiiviga määratud eesmärkide saavutamist. Liikmesriigid peavad direktiive õigeaegselt üle võtma, et isikutele oleks selge, millised õigused neil on ning millised eeskirjad neile kehtivad. Ühtlasi on õigeaegne ülevõtmine vajalik Euroopa Liidu siseturu toimimiseks.

Kui liikmesriik on direktiivi üle võtnud, peab liikmesriik direktiivis märgitud eesmärkide saavutamiseks vastu võetud meetmete kohta teavitama Euroopa Komisjoni. Kui liikmesriik direktiivi üle ei võta, võtab direktiivi valesti üle või vastu võetud meetmetest komisjoni ei teata, siis on komisjonil õigus algatada liikmesriigi suhtes rikkumismenetlus. Selle raames saadab komisjon liikmesriigile märgukirja, milles palub sellekohast selgitust. Sellele märgukirjale peab liikmesriik vastama. Kui liikmesriik vastab ammendavalt ning probleeme enam ei esine, võib komisjon menetluse lõpetada.

Kui vastus märgukirjale pole komisjoni hinnangul piisav, võib komisjon omakorda esitada põhjendatud arvamuse, milles palutakse liikmesriigilt direktiivi õigesti ülevõtmist ning selle kohta teabe esitamist. Kui liikmesriik ka seda ei tee, on komisjonil õigus anda asi Euroopa Liidu Kohtusse (Euroopa Liidu toimimise leping (ELTL) artikkel 258).

Liikmesriigi karistus direktiivi üle võtmata jätmise eest

Kohus võib liikmesriigile anda korralduse teatavate meetmete kasutusele võtmiseks, et direktiiv kohaselt riigisisesesse õigusesse üle võetaks. Kui liikmesriik ka nüüd meetmeid kasutusele ei võta, on komisjonil õigus anda asi uuesti kohtusse koos rahalise nõudega. Kui kohus sellega nõustub võib kohus määrata liikmesriigile tasumiseks trahvi (ETLT artikkel 260).

Kohtumenetlus koosneb kohtueelsest ja kohtumenetlusest. Kohtueelse etapi eesmärk on anda liikmesriigile võimalus täita oma EL direktiivist tulenevaid kohustusi või esitada oma seisukoht komisjoni kaebuste suhtes. Kui kohtueelses faasis ei õnnestu liikmesriigil oma rikkumist heastada, siis võib liikmesriigi vastu rahalisi nõudeid maksma panna: põhimakse (lump sum payment)) või karistusmakse (penalty payment). Trahvimaksete tasumise sagedus määratakse igas kohtuasjas eraldi, olenevalt asjaoludest, näiteks igapäevaselt, kord kuue kuu jooksul või kord aastas. Trahvimakseid võib kohtuotsuse täitmisega viivitamise korral ja vajaduse korral ka vähendada. Kuigi kahel karistustüübil on erinevad funktsioonid, on nende eesmärk sama – kohtuotsuse täitmisele sundimine.

Karistusmakse eesmärk on sundida liikmesriiki lõpetama võimalikult kiiresti rikkumine, mis meetme vastuvõtmise puudumisel jätkuks. Karistusmakse kalkuleerimisel võetakse arvesse kindlasummalist summat (flat-rate amount), mida kohandatakse vastavalt liikmesriigi SKP-kasvu prognoosile, arvestades rikkumise raskusastet ja rikkumise kestust.

Põhimakse põhineb hinnangul, kuidas rikkumine mõjutab avalikke ja erahuvisid. Selle arvutamisel lähtutakse kolmest põhikriteeriumist: tuvastatud rikkumise raskusastmest, selle kestusest ja rahatrahvi hoiatavast mõjust, mille eesmärk on vältida korduvaid rikkumisi liikmesriigi poolt.

C-353/22 | komisjon vs. Rootsi (relvade omandamise ja valduse kontroll)

Kohtuotsus - asjaolud ja kohtu seisukoht

Käesolevas kohtuasjas pidi Euroopa Kohus käsitlema Euroopa Komisjoni poolt esitatud hagi Rootsi Kuningriigi vastu, kuna viimane ei täitnud Euroopa Liidu direktiivi 2017/853 artiklist 2 tulenevaid kohustusi, nimelt tagada vajalike õigusmeetmete kehtestamise ja muudatuse läbiviimise direktiivi ülevõtmiseks ja sellest tulenevate nõuete järgimiseks. Euroopa Komisjon leidis, et Rootsi ei olnud õigeaegselt vastu võtnud kõiki vajalikke meetmeid, et direktiiv üle võtta ega teavitanud sellest komisjoni.

Kohtueelne menetlus

Kohtueelne menetlus algas, sest Rootsi ei võtnud direktiivi 2017/853 tähtaegselt (14. septembriks 2018) riigi enda õigusesse üle. 22. novembril saatis Euroopa Komisjon Rootsi Kuningriigile märgukirja. Sellele vastas Rootsi, et ülevõtmismeetmed olid ettevalmistamisel ja pidid jõustuma hiljemalt 2019. aastal. Komisjon leidis siiski, et pakutud direktiivi ülevõtmismeetmed ei olnud täielikud ja saatis 26. juulil 2019. aastal põhjendatud arvamuse, milles andis Rootsile kaks kuud vajalike meetmete kasutusele võtmiseks. Täiendava tähtaja möödumisel esitas komisjon Euroopa Kohtusse hagi Rootsi vastu. Hiljem teatas Rootsi direktiivi ülevõtmisest alates 1. juulist 2023, mistõttu Euroopa Komisjon loobus päevase karistusmakse nõudest, kuid jättis nõude põhimakse osas.

Kohtumenetlus

Euroopa Komisjon palus kohtul tuvastada, et Rootsi oli oma kohustusi seoses direktiivi 2017/853 ülevõtmisega rikkunud, sest Rootsi ei võtnud vastu põhjendatud arvamuses ette nähtud vajalikke õigus- ja haldusnorme. Rootsi tunnistas rikkumist, milles teda süüdistati, ja nõustus rahalise nõude olemasoluga, kuid leidis, et nõutud summa oli ebaproportsionaalne, mistõttu tulnuks seda vähendada.

Menetlusosaliste seisukohad

Komisjon'

Euroopa Komisjoni sõnul kuulus kõnealune rikkumine ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisalasse, kuna selles seisneb liikmesriikide kohustus teatada direktiivide ülevõtmiseks kasutusele võetud meetmetest. See säte hõlmab nii direktiivi ülevõtmiseks vajalike meetmete üle võtmata jätmist kui ka nende meetmete osalist ülevõtmist. Karistuseks peab määrama põhimakse 9 428 825 euro ulatuses.

Euroopa Komisjon määras rikkumise raskusastme teguriks 7 (skaalal 1–20), lähtudes tulirelvade direktiivi olulisusest. Rootsi puhul rõhutas komisjon, et tulirelvadega seotud vägivald on riigis eriti suur, mistõttu direktiivi täielik ülevõtmine oli oluline avaliku julgeoleku tagamiseks. Komisjon leidis, et Rootsi rikkus direktiivi ülevõtmise tähtaega 40 kuu võrra, mistõttu arvutati rikkumise kestuse teguriks 3 skaalal 1–3. Rahatrahvi summa arvutamisel tahtis komisjon tagada, et karistusel oleks hoiatav mõju tuginedes selleks varasemale kohtupraktikale (C-51/20: komisjon vs. Kreeka (riigiabi tagasinõudmine – Ferronickel) (EL: C:2022:36)) ja Rootsi majanduslikule võimekusele rakendades maksevõime teguriks 0,86.

Rootsi Kuningriik

Rootsi seisukohalt oli aga nõutud rahalise karistuse summa liiga suur ja ebaproportsionaalne, mistõttu taotles ta selle vähendamist.

Rootsi vaidles vastu raskusastme tegurile, sest Rootsi sõnul ei tõendanud komisjon piisavalt neid asjaolusid, mis õigustaksid niivõrd suurt koefitsienti.

Ülevõtmata direktiivi tähtsuse osas väitis Rootsi, et kuigi direktiivi rakendamine oli tema valitsuse jaoks esmatähtis, mõjutas selle vastuvõtmist Riksdagis esindatud erakondade ja teatud sidusrühmade tegevus. Nimelt relvade reguleerimist puudutava seaduseelnõu tagasilükkamine, mistõttu ei jõutud komisjoni nõudeid õigeaegselt täita. Kuigi direktiivi ülevõtmine võttis tavalisest rohkem aega, siis tol ajal kehtinud siseriiklik regulatsioon tulirelvade ja laskemoona kohta tagas piisava kaitse ning vastas teatud ulatuses direktiivi nõuetele. Oma seisukoha põhjendamiseks tugines Rootsi C-279/11: komisjon vs. Iirimaa (EU:C:2012:834, punktid 27 ja 29) ja C-51/20: komisjon vs. Kreeka (Riigiabi tagasinõudmine – Ferronickel) (EU:C:2022: 36, punktid 103, 104 ja 133) kohtuasjadele, millest tulenev järeldus oli järgmine: “korduvate rikkumiste puudumine asjaomases sektoris üldhinnangu andmisel peab olema võimeline suuremal määral mõjutama raskuskoefitsienti”. Seda oleks komisjon pidanud raskusastme hindamisel arvesse võtma.

Karistuse hoiatava mõju osas juhtis Rootsi tähelepanu sellele, et komisjon oli teda direktiivide üle võtmata jätmise eest vastutusele võtnud üksnes harvadel juhtudel, ja et Euroopa Kohus oli teda süüdi mõistnud veelgi harvemini. Lisaks sellele ei olnud kõnealuses valdkonnas varem esinenud rikkumisi ning asjaolud, mis viisid antud juhul rikkumiseni, olid riigi jaoks erakordsed.

Euroopa Kontrollikoda hinnang

Euroopa Kohus jõudis arvamusele, et Rootsile saab karistuse määrata ELTL artikli 260 lõike 3-st tulenevate kohustuste rikkumise tõttu. Käesolevas kohtuasjas pidi rahalise karistuse summa määramiseks Euroopa Kohus arvestama tuvastatud rikkumise raskusega, selle kestusega ja liikmesriigi maksevõimega (C-549/18, komisjon vs. Rumeenia (rahapesu vastu võitlemine)), EKL 2020, lk I-0000, punktid 62 ja 73, C:2020:563, punkt 72, C-658/19, komisjon vs. Hispaania (Isikuandmete direktiiv - kriminaalasjad), EU:C:2021:138, punkt 73).

Rikkumise raskuse hindamisel otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriikide kohustus võtta direktiivid siseriiklikesse õigusaktidesse ja sellest teatamine on oluline Euroopa Liidu õiguse tõhususe tagamiseks. Rootsi direktiivi üle võtmata jätmine oli eriti tõsine, kuna see reguleerib tulirelvade liikumist ja avalikku turvalisust. Kuigi Rootsi püüdis direktiivi üle võtta, oli rikkumine endiselt olemas ja see ohustas EL-i õiguse tõhusust. Siseriiklikud poliitilised protsessid ei või õigustada direktiivi hilinenud või puudulikku ülevõtmist. Kestuse osas leidis Euroopa Kohus, et rikkumine kestis kokku neli aastat ja seetõttu rikkumise kestusele maksimaalse näitaja määramine oli põhjendatud. Summa arvutamisel leidis Euroopa Kohus, et on asjakohane tugineda maksevõime hindamisel Rootsi Kuningriigi SKP-le ja arvesse võtta selle SKP hiljutist arengut nagu C-549/18: komisjon vs. Rumeenia kohtulahendis (rahapesu vastu võitlemine), EKL 2020, lk I-0000, punkt 563).

Kõike eelnevat arvesse võttes määrati Rootsi Kuningriigi poolt makstavaks summaks 8 500 000 eurot.

EL õigusaktid, mida lahendis käsitleti

Direktiiv 91/477

Direktiivi 91/477 ülesandeks oli relvade omandamise ja valduse kontrolli reguleerimine, et liikmesriikide regulatsioonid oleksid omavahel ühtlasemad, mis omakorda hõlbustab liikmesriikidevahelist piiri ületust. Nõukogu möönab direktiivi preambulis, et kui sisepiiridel tahta kaotada kontrollid ja formaalsused (kaasaarvatud relvade valduse kontroll), siis peavad olema ühtlustatud relvi käsitlevad õigusaktid, sest see suurendab liikmesriikide vahelist usaldust inimeste turvalisuse kaitsel.

Eeskirjade vastuvõtmiseks, mis võimaldavad liikmesriikides kontrollida tulirelvade omandamist, valdamist ning nende teise liikmesriiki viimist, oli vaja kindlaks määrata tulirelva liigid, mille omandamine ja valdamine on eraisikutele keelatud või lubatud ainult loa või deklaratsiooniga.

Oluline on veel, et direktiivi kohaselt võib liikmesriik ise ette näha rangemaid piiranguid tulirelvade omandamise ja valdamise osas ning antud direktiiv ei mõjuta liikmesriikide õigust võtta meetmeid ebaseadusliku relvakaubanduse ärahoidmiseks.

Direktiiv (EL) 2017/853

Direktiiviga 2017/853 muudeti nõukogu direktiivi 91/477. Nõukogu sõnul oli vaja direktiivi parandada nii, et see käsitleks paremini tulirelvade väärkasutamist kuritegelikel eesmärkidel, võttes arvesse aset leidnud terrorirünnakuid.

Esmalt taheti parandada tulirelvade ja nende oluliste osade jälgitavust ehk leiti, et kõik tulirelvad ja nende olulised osad peavad olema selgelt ja ainulaadselt märgistatud ning olema registreeritud liikmesriikide andmekogumissüsteemides. Märgistuse puhul oli oluline, et märgistust ei oleks kerge eemaldada ning andmekogumissüsteemid peavad sisaldama kogu teavet tulirelva või selle olulise osa kohta (tootja nimi, mudel, seerianumber jne).

A-klassi ehk kõige ohtlikumate tulirelvade suhtes tuli kehtestada rangemad normid, mis tagavad, et nende omandamine, valdamine ja nendega kauplemine oleks lubatud ainult erandlikult. Samuti klassifitseeriti mõned relvad ja relvaliigid ümber A-klassi ning D-klass jäeti direktiivist välja.

Suurenenud oli ka oht, et akustilisi relvi ja muid paukpadruneid laskvaid tulirelvi ehitatakse ümber tegelikeks tulirelvadeks. Selle vältimiseks sätestati tehnilised nõuded, et neid relvi ei oleks selliselt võimalik ümber ehitada.

Direktiiv (EL) 2021/555

Direktiiviga 2021/555 kodifitseeriti ja tunnistati kehtetuks direktiiv 91/477 ja selle hilisemad muudatused. Selle eesmärk oli liidu õigust lihtsustada ja selgemaks muuta, nii et see oleks kodanikele loetavam ja kättesaadavam. Kodifitseerimise eesmärk oli õigusaktide lihtsustamine ja kättesaadavamaks muutmine Euroopa Liidu kodanikele. Kui varem asus oluline informatsioon tulirelvade kohta mitmetes erinevates õigusaktides, siis aastast 2021 on kõik olulised sätted tulirelvade ja nende oluliste osade kohta olemas direktiivis 2021/555. See annab kodanikele võimaluse neile antud õigusi kasutada efektiivsemalt ja selgemalt.

Direktiivi eesmärgiks on kehtestada Euroopa Liidu liikmesriikides ühised miinimumnõuded tulirelvade ja nende oluliste osade, samuti laskemoona omandamise, valduse, müügi ja edasitoimetamise kohta. Ühised nõuded on olulised selleks, et tulirelvad ja nende olulised osad ei satuks ebaseaduslikku või ohtlikku kasutusse.

Direktiivi kohaselt peaks liikmesriikidel olema võimalik lubada A-klassi tulirelvade, tulirelva oluliste osade ja laskemoona omandamist ja valdamist, kui see on vajalik hariduslikel, kultuurilistel, teaduslikel või ajaloolistel põhjustel, samuti riigikaitse eesmärgil, näiteks vabatahtliku sõjalise väljaõppe raames, mis on sätestatud liikmesriigi õiguses.

Direktiiv ei piira selliste liikmesriikide õigusnormide kohaldamist, mis käsitlevad relvade kandmist, küttimist ja sportlaskmist, kui kasutatakse kooskõlas direktiiviga seaduslikult omandatud ja vallatavat relva. Direktiivi ei kohaldata nende relvade ja laskemoona omandamise ja valduse suhtes, mille on omandanud või mida valdavad kooskõlas liikmesriigi õigusega relvajõud, politsei või ametiasutused.

Regulatsioon Eestis

Eesti suhtes oli 2023. aasta seisuga kokku alustatud 556 rikkumismenetlust ELTL-i artikli 258 alusel.

2023. a algatas komisjon Eesti suhtes 20 uut rikkumismenetlust ning lõpetas 26. Pooleli oli 2023. a seisuga kokku 35 rikkumismenetlust. Neist 20 algatati seetõttu, et Eesti on küll direktiivi üle võtnud, kuid seda pole tehtud nõuetekohaselt. Ülejäänud menetlused on seotud ülevõtmise hilinemisega.

Rikkumismenetluste algatamine aastate kaupa 2019-2023

	2019	2020	2021	2022	2023
Mitteõigeaegne ülevõtmine	9	15	22	6	11
Sisuline rikkumine	16	8	6	1	9
Kokku	25	23	28	7	20

Rikkumismenetluste lõpetamine aastate kaupa 2019-2023

	2019	2020	2021	2022	2023
Mitteõigeaegne ülevõtmine	14	7	10	14	19
Sisuline rikkumine	8	7	8	1	7
Kokku	22	14	18	15	26

Eesti ei ole seni saanud ühtegi trahvi rikkumismenetlustes. Küll aga algatati 23.05.2023 Eesti suhtes kohtuasi C-154/23, mis puudutab nn vilepuhujate direktiivi mitte õigeaegset ülevõtmist. Sellest rikkumisest tulenevalt soovis komisjon, et ELTL-i artikli 260 lõike 3 alusel määratakse Eestile põhimakse 600 eurot päevas seniks kuni rikkumine on lõppenud või tehakse kohtuotsus. Komisjon taotles lisaks karistusmakset 2340 eurot päevas alates rikkumise tuvastamisest kuni selle kõrvaldamiseni. Riigikogu on nüüdseks kõnealuse direktiivi üle võtnud ehk alates 15.05.2024 on meil seadus, mille nimi on tööalasest Euroopa Liidu õiguse rikkumisest teavitaja kaitse seadus. Direktiivi ülevõtmise tähtaeg oli 17.12.2021. Kohtuotsust hetkel veel ei ole.