Suhkruotsus

Suhkruotsus (2006/776/EÜ) on Euroopa Komisjoni otsus, millega 2006. aastal kohustati Euroopa Liidu uusi liikmesriike maksma tasu ülemääraste suhkruvarude eest. Eesti liitus 1. mail 2004 Euroopa Liiduga (edaspidi ka EL). Samaaegselt Eestiga liitus EL-ga veel 9 uut riiki. Liitumine EL-iga tähendas uute liikmete jaoks muu hulgas ka seda, et tooteid, mis olid enne liitumist nende territooriumil, võis pärast liitumist EL-i siseselt eksportida ilma tollimaksuta. Euroopa Komisjoni eesmärgiks oli säilitada EL-i turul valitsev tasakaal, mida võisid ohustada uute liikmesriikide turul olevad suured odavama hinnaga kokku ostetud suhkruvarud. Ohu minimeerimiseks võeti vastu määrused, mis reguleerisid lubatud suhkruvaru koguseid. Euroopa Komisjon määras Eestile ja ülejäänud samaaegselt EL-ga liitunud riikidele kohustuse kõrvaldada oma turult üleliigsed suhkruvarud. Eestil suhkruvarude turult kõrvaldamine ei õnnestunud. Jättes ettekirjutus täitmata, pidi Eesti maksma Euroopa Komisjoni otsuse kohaselt suhkru ülemäärase suhkruvarude koguse eest 45 686 286 eurot trahvi.

Otsusega seotud määrused

Määrus nr 60/2004

14. jaanuaril 2004. aastal võttis Euroopa Komisjon vastu määruse nr 60/2004. Määruse eesmärgiks oli tagada, et uute liikmesriikide liitumisel Euroopa Liiduga säiliks EL’i turul valitsev tasakaal ning et ei esineks võimalikke kaubandushäireid. Liitumine Euroopa Liiduga tähendas uute liikmesriikide jaoks seda, et alates liitumiskuupäevast vabastatakse kõik uue liikmesriigi territooriumil olevad kaubad tollimaksust. Kuigi tegemist on iseenesest positiivse muudatusega, mis tagab EL’i tõhusa majandusliku funktsioneerimise, nägi Euroopa Liit siiski ohtu selles, et justnimelt suhkrusektoris kasutatakse seda võimalust spekulatsiooni eesmärgil, mis paneb juba olemasolevaid EL liikmesriike nõrgemasse positsiooni.

Tagamaks turu tasakaalu, oligi võetud vastu määrus nr 60/2004, mis sätestas, et uued liikmesriigid peaksid omal kulul kõrvaldama turult tavapärast säilitusvaru ületavad suhkur ja isoglükoos. Tuvastamaks, millised on «tavapärast säilitusvaru ületavad kogused», pidi komisjon arvestama uutes liikmesriikides ajavahemikul 1. maist 2000 kuni 30. aprillini 2004 rakendatud kaubanduse arengu ning tootmis- ja tarbimissuundumusi, kusjuures vaatluse alla tulid mitte üksnes suhkur ja isoglükoos kui sellised, vaid ka muud olulised suhkru ekvivalendi sisaldusega tooted, mis komisjoni hinnangul võisid samuti olla spekulatsiooni objektideks.

Selleks, et tuvastada konkreetset kogust, mida saaks nimetada ülemääraseks varuks, arvestas komisjon järgmisi näitajaid:

1. suhkru kui sellise või töödeldud toodetes oleva suhkru, isoglükoosi ja fruktoosi imporditud ja eksporditud koguseid;
2. suhkru ja isoglükoosi tootmist, tarbimist ja varusid;
3. varude moodustamise asjaolusid.

Määrus andis uutele liikmesriikidele ka pädevuse selleks, et sundida ettevõtjaid omal kulul kõrvaldama turult nende osas kindlakstehtud ülemäärast suhkru- või isoglükoosi kogust neid hävitades, töödeldes loomasöödaks või eksportides eksporditoetuseta. Need ettevõtjad pidid esitama uutele liikmesriikidele ka tõendeid selle kohta, et tooted kõrvaldati turult hiljemalt 30. aprilliks 2005. Sama aasta 31. juuliks pidid uued liikmesriigid omakorda esitama komisjonile tõendi, et ülemäärane kogus kõrvaldati turult. Juhul, kui ülemäärased suhkru ja isoglükoosi kogused mingil põhjusel siiski ei olnud kõrvaldatud ühenduse turult, pidi järgnema uute liikmesriikide rahaline vastutus kõrvaldamata jäänud kogusele vastavas summas, mis pidi olema kantud ühenduse eelarvesse hiljemalt 30. novembriks 2005.

Määrus nr 832/2005

31. mail 2005. aasta määrusega nr 832/2005 olidki määratud kindlaks iga uue liikmesriigi suhkru kui sellise või töödeldud toodetes oleva suhkru kogused, mis ületavad tavapärast säilitusvaru 1. mail 2004 ja mida tuli turult kõrvaldada. Eesti puhul oli see kogus kõige suurem kõigi uute liikmesriikide seas ning moodustas 91 464 tonni.

Täpsemalt Euroopa Komisjoni otsuse nr 2006/776 kohta

Euroopa Liidu Komisjon tegi 13. novembril aastal 2006 otsuse nr 2006/776 turult kõrvaldamata jäänud ülemääraste suhkrukoguste eest tasutavate summade kohta. Otsus puudutas ka Eestit, kuna 1. mail aastal 2004 liitus Eesti Euroopa Liiduga. Uute riikide Euroopa Liiduga ühinemise tõttu 2004. aasta 14. jaanuaril tegi Euroopa Komisjon määruse nr 60/2004, mis seadis mitmele riikidele (Tšehhi Vabariik, Eesti, Küpros, Läti, Leedu, Ungari, Malta, Poola, Sloveenia ja Slovakkia) suhkrusektori üleminekumeetmeid. Samuti eelnimetatud Euroopa Komisjoni määrus pani Eestile ülemääraste suhkrukoguste kõrvaldamise tähtajaks 30. november 2005.

Aasta hiljem, 31. mail aastal 2005, võeti Euroopa Komisjoni poolt vastu määrus nr 832/2005, mis tegi kindlaks Eestis oleva suhkru, isoglükoosi ja fruktoosi ülemäärase koguse. Selle kohaselt pidi nii Eesti kui ka eespool mainitud riigid kõrvaldama turult EL-i poolt tuvastatud ülemäärased suhkruvarud.

Euroopa Komisjoni määrus nr 832/2005 nägi ette ka suhkrukoguste kõrvaldamise kohta käivate tõendite esitamiseks tähtpäeva, milleks oli 31. märts 2006. Kümnest Euroopa Liiduga ühinevast riigist, kes ka said korralduse kõrvaldada suhkru, glükoosi ja fruktoosi ülemäärased kogused, püüdsid vaid kolm (Küpros, Läti ja Slovakkia) esitada tõendeid kõrvaldatud koguste kohta.

Turult kõrvaldamata jäetud ülemääraste koguste eest tuli Euroopa Komisjonil nõuda eelnevalt mainitud riikidelt sisse trahvi. Trahvi määramisel tugines Euroopa Komisjon esiteks sellele, kui suur suhkru kogus jäi riigil kõrvaldamata (tonnides), ning teiseks eksporditoetuse suurimale summale, mis oli kohaldatud riikide ühinemise hetkest Euroopa Liiduga (01.05.2004) kuni ülemääraste suhkrukoguste kõrvaldamise tähtpäevani (30.11.2005). Nimelt oli selliseks suurimaks eksporditoetuse summaks 499.5 eurot ühe tonni suhkru kohta.

Eksporditoetus on Euroopa Liidu poolt läbi mõeldud meede EL-i väljapoole ekspordi suurendamiseks, millega kaasneb ka EL-i tootmise kasv. Euroopa Liidu eksporditoetus on mõeldud ka sisemise turgu korrastamiseks juhul, kui Euroopa Liidu sees olevad hinnad on maailmaturul olevatest kõrgemad. Selleks, et ekspordi tõttu ei jääks EL-i tootjatel osa tulust saamata, makstakse neile kinni eespool mainitud hindade vahe. Euroopa Liidu piirides asuvad tootjad, kes tahavad eksportida toodangu väljapoole EL-i, peavad alguses taotlema litsentsi selleks, et hiljem neil oleks võimalik taotleda eksporditoetust. Eksporditoetuse saamiseks peab eksportija tõendama kauba lahkumist Euroopa Liidu piiridest ja jõudmist sihtkohta.

Euroopa Komisjoni 2006. aasta määrusega trahviti Eesti kõrvaldamata jäetud ülemäärase suhkrukoguse eest summas 45 686 286 eurot. Teise Euroopa Komisjoni määruse kohaselt, nimelt määruse nr 60/2004 kohaselt, tuli eespool mainitud trahvi saanud riikidel maksta seda neljas etapis. Seega oli Eesti kohustatud nelja aasta kestel maksma Euroopa Liidu eelarvesse 31. detsembriks trahvi osa, mille suurust määras Euroopa Liit kindlaks iga aasta 15. oktoobriks.

Euroopa Komisjoni otsuse nr 2006/776 taust

Eesti liitumine EL-iga sai alguse 1995. aastal, mil Eesti esitas ametliku liitumistaotluse EL-ile. 1998. aastal hakkasid toimuma esimesed sisulised läbirääkimised. Eestil ei olnud enne EL-ga liitumist kehtestatud suhkrule tollimaksu, seega imporditud suhkru hind oli Eesti jaoks selle võrra madalam enne EL-i liikmesriigiks saamist. Aastal 2003 osteti Eesti ettevõtjate poolt peaaegu kogu suhkur EL-i liikmesriikidest ning Eestis oli suhkru hind võrreldes nende riikidega kuni kaks ja pool korda madalam.

Kui aastatel 2000-2002 imporditi Eestisse keskmiselt 70 000 tonni suhkrut aastas, siis aasta enne EL-i liikmesriigiks saamist ehk 2003. aasta maist 2004. aasta maikuuni imporditi 160 023 tonni.

2002. aasta novembrikuus andis põllumajandusminister teada rahandusministeeriumile, et EL-i laienemise varasematele kogemustele tuginedes tõuseb tõenäoliselt päevakorda laovarude teema. 2003. aasta juulis oli rahandusminister arvamusel, et normaalsest suuremaid laovarusid pole võimalik maksustada, kuid paar kuud hiljem räägiti juba suhkrutrahvi võimalusest. Lisaks kuulutati 2003. aasta augustis, et suure tõenäosusega suhkru hind tõuseb. Tartu Ülikooli professor Urmas Varblase juhtimisel toimus 2002. aastal uurimus toiduainete hinnamuutuste kohta EL-ga liitumise tõttu. Uurimuses toodi välja, et toiduainete hinnad üldises mõttes ei tõuse, kuid suhkru hind on erand seetõttu, et EL-ga liitumise järel kaob EL-i ekspordisubsiidium ning väljastpoolt EL-i pärit suhkrule kehtestatakse tollimaks. Selline hinnatõusu peeti aga tõsiseks probleemiks, millega tegelemise pidi valitsus prioriteediks võtma.

Üleliigsed varud tuli turult kõrvaldada põhjusel, et vältida suhkrusektori turuhäireid EL-is. Suhkruturu stabiliseerimise eesmärgiks on EL-i suhkrupeedi ja suhkruroo kasvatajate töö ja elatustasemega seotud tagatiste kindlustamine. Reguleeritud on suhkru tootmine ja import ning on ette nähtud turu stabiliseerimise mehhanismid toodangu müügi tagamiseks.

Üleliigsete varude tekkimise takistamiseks oli valitsuskabineti nõupidamistel kõne all neli võimalikku kaitsemeedet: suhkrule tollimaksu kehtestamine, suhkrule aktsiisimaksu kehtestamine, maaelu ja põllumajandusturu korraldamise seadusesse üleliigsete varude soetamise keeldu sisaldava sätte lisamine koos karistusseadustikus selle nõude ignoreerijate suhtes sanktsioonide kehtestamisega, üleliigsete laovarude maksustamine. Nendest meetmetest rakendati vaid neljandat ehk üleliigsete laovarude maksustamist.

President kuulutas 22. aprillil 2004 ehk 9 päeva enne EL-i liikmeks saamist välja üleliigse laovaru seaduse (edaspidi ÜLTS), mille kohaselt pidid ettevõtjad enda suhkruvarud ära deklareerima. Pärast kokkuvõtete tegemist, pidades silmas deklareeritud suhkrukogust ja tollimakse, võis riik eeldada, et suhkrutrahv on ligi pool miljardit Eesti krooni. 2004. aasta oktoobri seisuga oli deklareeritud üleliigse suhkruvaru suurus 30 500 tonni.

Algselt arvutati Eestis ÜLTS-i kohaselt üleliigset laovaru sellisel moel, et laovarust lahutati ülekandevaru ehk 2004. aastale eelnenud viimase nelja aasta keskmine korrutatud kordajaga 1,2. Üleliigse laovaru arvutamise meetodis leiti puuduseid ning üleliigse laovaru arvutamisel hakati arvesse võtma rohkem aspekte.

Üleliigsete laovarude kõrvaldamise kohta pidi Eesti esitama tõendeid, kuid piisavaid tõendeid selleks ajaks ei esitatud.

Riigikontrolli 2005. aastal tehtud analüüsi kohaselt ei rakendatud Eestis kõiki võimalikke meetmeid üleliigsete suhkruvarude turult kõrvaldamiseks. Näiteks jäeti rakendamata võimalus kehtestada suhkrule aktsiisimaks, mille kehtestamata jätmine ei olnud Riigikontrolli arvates põhjendatud. Samuti leiti, et ÜLTS-i oleks saanud ja pidanud vastu võtma varem. Kvootide ja tollimaksu rakendamisest loobumist pidas Riigikontroll põhjendatuks, sest nende kehtestamine oleks läinud vastuollu rahvusvaheliste lepingutega.

Muu hulgas leiti, et liitumise eelsel perioodil ei olnud Vabariigi Valitsus arvestanud sellega, et meetmetega peaks vältima ka eratarbijate poolt suurte suhkruvarude loomist. Euroopa Komisjon käsitles üleliigse suhkruvaruna ka eratarbimises olevat suhkrut, põhjendusel, et iga kilo suhkrut mõjutab EL-i suhkrubilanssi ja seekaudu eelarvet.

Teemal, kas enne trahvi määramise otsust oli valitsus arvestanud asjaoluga, et üleliigsete varude hulka arvatakse ka eratarbijate suhkruvarud, leidus erinevaid seisukohti. Asjaolu, et Eesti ei olnud arvestanud eratarbijate suhkru varudega, kasutati hiljem ka argumendina hagis, millega taotleti Euroopa Komisjoni määruse nr 832/2005 tühistamist.

2004. aasta alguses tõstatus küsimus, kes peaksid suhkrutrahvi maksma, kas importijad või peaks selle summa leidma riigieelarvest.

Lühiülevaade asjade käigust ja kohtupraktikast

07.04.2004 võeti parlamendis vastu ÜLTS, mis sätestas käitleja valduses oleva põllumajandustoote üleliigse laovaru tasu maksmise alused ja menetluse kord, riikliku järelevalve teostamise alused ja ulatus ning vastutus käesoleva seaduse nõuete rikkumise eest.

05.10.2006 Riigikohtu otsuse 3-3-1-33-06 kohaselt on üleliigse laovaru tasu seaduse § 6 lg 1 nõue, mille kohaselt tuleb ülekandevaru arvestamisel varu korrutada läbi koefitsiendiga 1,2 ilmses vastuolus määrusega 1972/2003/EÜ.

Kohtuotsuse asjaolud ja menetluse käik

Hadleri Toidulisandite AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada MTA maksuteated ning põllumajandusministri 29. oktoobri 2004. a käskkirja osas, millega määrati maltodekstriini ja maltodekstriinisiirupi üleliigse laovaru suuruseks 685 kg. Hadleri Toidulisandite AS põhjendas Põllumajandusministeeriumile esitatud laovarude deklaratsioonis laovarude suurenemist tootmis- ja töötlemismahu kasvuga. ÜLTS § 10 lg 2 kohaselt võtab Põllumajandusministeerium ülekandevaru ja üleliigse laovaru suuruse määramisel mh arvesse käitleja tootmis- ja töötlemismahu kasvu, kui see on toimunud eelneva aasta jooksul ja kajastub käitleja viimase poole aasta tootmis- või töötlemistulemustes. Sellisel juhul võib käitleja ülekandevaru suurust suurendada võrdeliselt tootmis- või töötlemismahu protsentuaalse kasvuga. Kui võtta ülekandevaru suuruseks käskkirjas määratud 2240 kg, oleks tulnud seda suurendada viimase aasta müügitulemuste kasvu arvestades vähemalt 52% võrra, seega 3405 kg-ni. Kuna kaebaja tegelik laovaru oli 2925 kg, siis mingit üleliigset laovaru tal seaduse tähenduses ei olnud. Põllumajandusminister ja MTA palusid jätta kaebus rahuldamata. Põllumajandusminister leidis, et kuna kaebaja tegeleb maltodekstriini ja maltodekstriinisiirupi vahendustegevusega, mitte nende tootmise ja töötlemisega, ei saa kaebaja ülekandevaru suurendamist taotleda tootmis- ja töötlemismahu suurenemisele viidates. Tallinna Halduskohtu 6. mai 2005. a otsusega jäeti Hadleri Toidulisandite AS-i kaebus rahuldamata. Hadleri Toidulisandite AS esitas Tallinna Halduskohtu otsusele apellatsioonkaebuse, milles palus kohtuotsus tühistada ja teha uus otsus, millega tühistatakse kaevatavad haldusaktid. Apellatsioonkaebuse kohaselt ei ole halduskohus oma otsuses võtnud seisukohta üleliigse laovaru tasu seaduse põhiseadusele vastavuse kohta, ei ole selgitanud, milliste vastustaja seisukohtadega ja miks ta nõustub. Tallinna Ringkonnakohus jättis 9. detsembri 2005. a otsusega Hadleri Toidulisandite AS-i apellatsioonkaebuse rahuldamata. Halduskohus ei ole küll selgitanud, miks ta ei pea kaebaja väiteid üleliigse laovaru tasu seaduse vastuolust põhiseadusega põhjendatuks, kuid on otsuses vastustajate vastavasisulisi seisukohti põhjalikult refereerinud.

13.11.2006 võtab Euroopa Komisjon vastu otsuse 2006/776/EÜ, millega Eesti Vabariigil oli kohustus tasuda 45 686 268 €. Veerand viimatimainitust lubati jätta endale kulude katteks ehk siis kokku tuli tasuda 34 264 701€ (viimane osamakse sellest tasuti 2009. aasta detsembris).

16.02.2007 jõustus üleliigse laovaru tasu seaduse muutmise seadus, mis reguleeris tagasiulatuvalt alates 01.05.2004 tekkinud olukorda. Üleliigse laovaru tasu seaduse § 6 lg 1 jäi menetluse tulemusena samas redaktsioonis kehtima, kuid § 6 sai täienduse lõike 3 näol, mis täpsustas koefitsiendi rakendamist vastavalt käitleja tegutsemisvanusele (antud juhul kehtib koefitsient, kui käitleja on vastaval tegevusalal tegutsenud 1 kuni 4 aastat).

12.07.2012 Euroopa Kohtu otsus, mille kohaselt ei saa ettevõtjailt üleliigse laovaru eest tasu nõuda, kuna EL määrused polnud nõuetekohaselt eesti keeles avaldatud. Euroopa Kohtu eelotsus oli küll võivarude kohta AS Pimix ladudes, kuid üleliigsete laovarude määrused on identsed. See oli üks kolmest kohtuotsusest, millele tuginedes esitati hagi Euroopa Komisjoni otsuse vastu, et saada tagasi juba tasutud 34,3 miljonit eurot.

Kohtuotsuse asjaolud ja menetluse käik

Põllumajandusministeerium määras 29. oktoobril 2004 Pimixi naturaalse või üleliigse laovaru suuruseks 550 tonni. Maksu- ja Tolliameti Lõuna maksu- ja tollikeskus määras 26. novembri 2004. aasta maksuteatega Pimixile tasumiseks üleliigse laovaru tasu 16 318 500 krooni. Pimix vaidlustas 29. oktoobri 2004. aasta käskkirja ja 29. märtsi 2007. aasta maksuteate. Tema kaebused esimeses kohtuastmes ja apellatsiooniastmes jäeti rahuldamata. Kassatsioonkaebuses heitis Pimix madalama astme kohtutele ette Euroopa Komisjoni määruste kohaldamist, samas kui need ei olnud Euroopa Liidu Teatajas nõuetekohaselt eesti keeles avaldatud ning lisaks ei kehtinud alates 1. maist 2004 enam siseriiklikud normid, millega määrus oli üle võetud. Riigikohus otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule päringu eelotsuse jaoks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et õigusvaidluse lahendus sõltub küsimusest, kas Pimixi üleliigse laovaru kindlaksmääramisel tugines maksuhaldur üksnes sellistele liidu õigusaktide sätetele, mis on ÜLTS-iga üle võetud, või kohaldas maksuhaldur neid õigusakte otse, enne kui need olid Euroopa Liidu Teatajas nõuetekohaselt eesti keeles avaldatud. Euroopa kohus asus seisukohale, et Euroopa Komisjoni määruste asjakohastele sätetele ei saanud Eestis alates 1. maist 2004 üksikisikute vastu tugineda, kuna neid ei olnud eesti keeles nõuetekohaselt Euroopa Liidu Teatajas avaldatud või selle liikmesriigi siseriiklikku õigusesse üle võetud.

04.03.2015 esitas Põllumajandusministeerium Euroopa Kohtusse hagi, et saada suhkru üleliigse laovaru eest Euroopa Liidult tagasi 34,3 miljonit eurot või vähemasti osagi sellest. Varem oli Eesti pöördunud ka Euroopa Komisjoni poole, kuid viimane teatas detsembris 2014, et ei rahulda Eesti taotlust, ning seega tuli Eestil pöörduda Euroopa Kohtusse.

24.03.2017 otsusega jäeti Eesti hagi Euroopa Komisjoni vastu vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata. Kohus leidis, et komisjon ei ole kohustatud varasemat otsust uuesti läbi vaatama, kuna uusi ja olulisi asjaolusid ilmnenud ei ole. Lisaks märkis kohus, et Eesti oleks saanud nõuda ettevõtjatelt nende kohustuste täitmist, kuna Euroopa Kohtu 2012. aasta otsuste järeldusi ei saa suhkru üleliigsetele laovarudele üle kanda.

15.11.2018 apellatsioonkaebus jäeti vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata, millega jäi Eesti lõplikult nn „Suhtrutrahvi“ vaidluses kaotajaks.