Proportsionaalsuse põhimõte Euroopa Liidu õiguses

Proportsionaalsuse põhimõtte tuumaks on tasakaalu saavutamine kahe või mitme vastandliku huvi vahel. Euroopa Liidu (edaspidi EL) lepingu artikkel 5 lg 4 ütleb, et kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ei või liidu meetme sisu ega vorm minna aluslepingute eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. Kuna proportsionaalsuse põhimõte on sätestatud EL lepingus, siis paigutub see EL esmasesse õigusesse. Esmase õiguse moodustavad lepingud, millega sätestatakse EL õigusraamistik. Seega on proportsionaalsuse põhimõte EL õiguse aluspõhimõte ning Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et nii EL õiguse kui ka EL õigusaktidele tugineva riigisisese õiguse rakendamisel tuleb arvestada EL õiguse üldpõhimõtetega, sh proportsionaalsuse põhimõttega.

Proportsionaalsuse põhimõte koosneb kolmest elemendist: esiteks, meede peab olema sobiv eesmärgi saavutamiseks; teiseks, mitme samaväärse meetme seast tuleb valida meede, mis on isikutele kõige vähem koormav; kolmandaks, meede ei tohiks olla soovitud eesmärgiga võrreldes ebaproportsionaalselt koormav.

Proportsionaalsuse põhimõtte ajaloost

Proportsionaalsuse põhimõte pärineb 19. sajandi lõpu Preisimaa õigusest, mille filosoofia järgi eeldati eraõigusliku autonoomia eelistamist ning riigi sekkumine eraõiguslikku autonoomiasse pidi olema alati põhjendatud.

Proportsionaalsuse põhimõte tänasel kujul arenes välja 20. sajandi Mandri-Euroopa õigussüsteemides, eriti Saksamaal ja Prantsusmaal. Selle arengut õiguse alusprintsiibina võib näha kui kohtusüsteemi vastust haldusõiguse volituste ja kaalutlusõiguse kasvule. Rooma lepingus (edaspidi EMÜ), millega loodi Euroopa Majandusühendus, mainiti proportsionaalsuse põhimõtet üksnes kaudselt artiklis 5:

Liikmesriigid peavad hoiduma igasugustest meetmetest, mis seavad ohtu käesoleva Lepingu eesmärkide saavutamise.

Ometi on seda käsitletud Euroopa Kohtu poolt pikalt kui õiguse alusprintsiipi. Näiteks on see õiguse alusprintsiibina välja toodud juba 1970. aasta lahendis 11/70 (Solange I):

Deposiidisüsteem, nagu see on määratletud kritiseeritavas eelnõus, on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, mis on osa õiguse alusprintsiipidest, mille tunnustamine on hädavajalik igasuguse struktuuri raamistikus, mis põhineb õiguse austamisel. Kuna need printsiibid on tunnustatud kõigi liikmesriikide poolt, on proportsionaalsuse printsiip oluline osa EMÜ lepingust.

Kaasaegne proportsionaalsuse põhimõtte sõnastus on toodud välja lahendis C-331/88 (Fedesa):

Kohus on järjekindlalt välja toonud, et proportsionaalsuse printsiip on üks Ühingu õiguse alusprintsiipe. Selle printsiibi alusel on majandusliku tegevuse keelustamise seaduslikkus alluv tingimusele, et keelustavad meetmed on sobilikud ja vajalikud seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks seadusandja poolt; kui on valik mitme sobiliku meetme vahel, tuleb valida vähem piirav meede ja tulenevad piirangud ei tohi olla ebaproportsionaalsed taotletud eesmärkidega.

Alates EL lepingu jõustumisest aastal 1993 on proportsionaalsuse põhimõte kui üks Euroopa Liidu õiguse alusprintsiipe selgelt välja toodud Euroopa Liidu aluslepingus.

Proportsionaalsuse test

Euroopa Kohtu praktikas välja töötatud proportsionaalsuse põhimõtte sõnastuse põhjal on leitud, et proportsionaalsuse test koosneb kolmest elemendist:

1. Kas meede on sobiv seadusliku eesmärgi saavutamiseks?
2. Kas meede on seatud eesmärgi saavutamiseks vajalik?
3. Kas meede on mõõdukas?

Meede on sobiv, kui ta soodustab eesmärgi saavutamist. Meede on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne, kui esimene. Meetme mõõdukuse hindamine kätkeb endast kaalumist, kas avalikes huvides rakendatud meetme kasulikkus kaalub üles isikute õiguste piiramise. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema riivet õigustavad põhjused.

T. Tridimas peab kohtupraktikast lähtudes võimalikuks eristada kahte tingimust: kas kasutatav vahend vastab eesmärgi tähtsusele ning kas see on eesmärgi saavutamiseks vajalik. Ta leiab, et Euroopa Kohus ei erista praktikas vajalikkust ja proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. Mõnede kohtuasjade puhul on Euroopa Kohus leidnud mingisuguse meetme proportsionaalsuse printsiibiga kooskõlas olevat ilma võimalikke vähem piiravaid meetmeid otsimata, isegi kui need leebemad meetmed näisid olemas olevat.

Piirangu eesmärgi ja meetme proportsionaalsuse kontroll eeldab suuremas või vähemas ulatuses riigi kaalutlusõigust. Seejuures kohtu poolt aktsepteeritav kaalutlusruum on eri piirangueesmärkide taotlemisel erinev. Suuremat kaalutlusvabadust tuleb nähtavasti aktsepteerida majandusvabaduste piiramisel riigi julgeoleku huvides.

Proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamine

Proportsionaalsuse põhimõte koos subsidiaarsuse põhimõttega piiritleb institutsioonide seadusandliku pädevuse teostamist. Selles funktsioonis kaitseb proportsionaalsuse põhimõte koos subsidiaarsuse põhimõttega mitte niivõrd isikuid, vaid pigem liikmesriike EL institutsioonide liigagara tegevuse eest. Füüsilisi ja juriidilisi isikuid võib proportsionaalsuse põhimõte praktiliselt mõjutada näiteks konkurentsiõiguse alal: Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 101 lõike 3 alusel võib komisjon teha ettevõttele konkurentsi piiravate kokkulepete keelust erandeid, kui kokkuleppel on teatud positiivne mõju ning konkurentsipiirang on saadava kasuga proportsionaalne.

Kuigi proportsionaalsuse test omab erilist tähtsust majandusõiguse vallas, on Euroopa Kohus oma pretsedendiõiguses rakendanud seda mitmetes erilaadsetes valdkondades, nagu näiteks õiguskaitsevahendid ning väliskaubandus, nii et proportsionaalsuse põhimõte läbib kogu Euroopa Liidu õigust tervikuna. Ainsad juhud, kus Euroopa Kohus paistab olevat proportsionaalsuse põhimõtte rakendamisel tõrges, on need, kus sellele on üritatud tugineda katses õigustada Euroopa Liidu õigusega vastuollu minekut.

Lisaks eelnevale on proportsionaalsuse printsiibi rakendamine rangelt piiratud juhtudel, kus asutamisleping selgelt välistab proportsionaalsuse põhimõtte rakendamise Euroopa Kohtu poolt.

Proportsionaalsus ja Euroopa Liidu institutsioonide meetmed

Institutsioonide ja liikmesriikide meetmete proportsionaalsuse kontrolli eristamine ei ole juhuslik. Praeguseks ajaks kujunenud praktikast nähtub, et neid eristab tavaliselt üsna erinev kontrollistandard. Väljakujunenud praktika kohaselt peab mõne institutsiooni meetmete vastu suunatud asja kaebuse esitaja sageli näitama, et vaidlusalused meetmed on selgelt ebasobivad või on tehtud ilmselge viga. See puudutab eriti valdkondi, kus institutsioonid peavad langetama majanduspoliitilisi otsuseid keerulistes ja prognoosimatutes oludes. Sellistes valdkondades ei kipu Euroopa Kohus institutsioonide poolt rakendatud meetmetesse sekkuma. Rangemat kontrolli võib täheldada sellistel juhtudel, kus meetme rakendamine ei eelda keerulisi majanduslikke ja tehnilisi kaalutlusotsuseid või isiku õigused on olulisel määral riivatud. Euroopa Kohus on ettevaatlikult käsitlenud ka näiteks inimeste ja loomade tervise ning keskkonnakaitsega seotud erijuhtumeid.

Proportsionaalsus ja liikmesriikide meetmed

Loomulikult sõltub ka liikmesriikide meetmete proportsionaalsus konkreetsetest asjaoludest. Liikmesriikide vastu esitatud kaebuste läbivaatamisel Euroopa Kohtus on proportsionaalsuse kontroll üldjuhul märksa rangem. Liikmesriikide meetmetega seoses kerkib proportsionaalsuse küsimus tavaliselt juhtudel, kui liikmesriigid on rakendanud Euroopa Liidu asutamislepingust tuleneva õiguse suhtes mõnda piirangut, tuginedes Euroopa Liidu asutamislepingus lubatud legitiimsetele eesmärkidele (nt avalik kord, elu ja tervise kaitse). Euroopa Kohtu peamiseks eesmärgiks liikmesriikide meetmete üle järelevalve teostamisel ongi ära hoida, et liikmesriigid ei rakendaks põhjendamatuid piiranguid.

Proportsionaalsuse põhimõtte kasutamine Euroopa Kohtu praktikas

Euroopa Liidu õiguses on proportsionaalsuse põhimõte üldpõhimõtte staatuse saanud Euroopa Kohtu praktika toel. Euroopa Kohus hakkas proportsionaalsuse kriteeriumit rakendama oma töö alguses. Näiteks on Euroopa Kohus oma varasemas praktikas proportsionaalsuse nõudele viidanud kui "üldiselt tunnustatud õiguse reeglile".

Allpool on toodud paar näidet Euroopa Kohtu praktikas proportsionaalsuse põhimõtte rakendamisest:

Proportsionaalsuse põhimõtte kohane rakendamine

Eelotsus C-190/16 - Fries

Lufthansa lõpetas kapten W. Friesiga töösuhte 2013. a oktoobris, sest EL määruse nr 1178/2011 järgi ei tohi 65. eluaastast alates piloodina ärilises lennutranspordis töötada. 31.10.2013-31.12.2013 kehtisid W. Friesil veel üldine liinipiloodi luba ja koolitusalased tegevusload, seega väitis ta riigisiseses kohtus, et ta on ebaseaduslikult töölt vabastatud ning nõudis töötasu 2013. aasta novembri ja detsembri eest.

Euroopa kohus nõustus, et piiranguga on kehtestatud erinev kohtlemine vanuse tõttu, kuid rõhutas, et eesmärk luua ja säilitada Euroopas tsiviillennundusohutuse ühtne kõrge tase pakub liidutasandil üldist huvi. Pilootide sobivuse ja füüsise kontrollimisega tagavad lennuliikluse ohutuse ja selle, et inimlikke eksimusi ei esineks. Kuna pole kahtlust, et liinipilootide füüsilised võimed vähenevad vanusega, leidis kohus, et vaidlusalune piirand on sobiv meede.

Meetme proportsionaalsuse osas sedastas kohus, et lennukipilootide pädevus on üks peamisi tsiviillennunduse usaldusväärsuse ja ohutuse garantiisid. Liidu seadusandjal on lai kaalutlusõigus hinnata keerulisi meditsiinilisi asjaolusid seoses liinipilootidelt nõutavate füüsiliste võimete vähenemisega. Vaidlusalune vanusepiir kajastab mh rahvusvahelisi eeskirju, mis põhinevad ulatuslikul erialasel arutelul ja teabel. Vanusepiir puudutab üksnes keeldu tegutseda piloodina ärilises lennutranspordis ega jäta 65-aastaseks saanud lennukipiloote välja kõigist valdkonna tegevustest. Kuigi vanusepiiri kohaldamine piirab ka õigust kutsevabadusele, siis ei ole antud õigust lennuohutuse nõudeid kaaludes piiratud ebaproportsionaalsel viisil. Seega ei ole vaidlusalune vanusepiirang kohtu arvates EL põhiõiguste hartaga vastuolus.

C-541/16 - komisjon vs. Taani

Euroopa Kohtu asjas C-541/16 hages Euroopa Komisjon Taani kuningriiki, kuna komisjoni arvates võttis Taani vastu riigisisesed seadused, mis kitsendasid ebaproportsionaalselt EL määrust ja piirasid isikute õigusi, mis olid nendele määrusega antud. Komisjon oli seisukohal, et määrus lubab ühel ja samal kabotaažveol hõlmata mitu laadimis- ja/või mitut mahalaadimiskohta, Taani õiguse järgi hõlmab seda ainult üks vedu. Taani väitis, et nende seaduse eesmärk oli tagada, et kabotaažvedusid ei teostataks alaliselt või pidevalt. Euroopa Kohus oli arvamusel, et Taani pole proportsionaalsuse põhimõtet rikkunud, sest Taani pole määruse eesmärki kitsendanud ning ilma sellise kitsenduseta poleks määrusel mingit mõtet.

Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine

Eelotsus C‑390/12 - Pfleger jt

Eelotsusetaotlus Euroopa Kohtu asjas C‑390/12 oli tingitud sellest, et Ülem‑Austria eri paikades läbi viidud kontrollide tulemusel arestiti ajutiselt sellised mänguautomaadid, mida käitati loata ning mida kasutati seadusega keelatud hasartmängude korraldamiseks. Euroopa Kohus nõustus eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukohaga, et siseriiklikud ametiasutused ei ole tõendanud, et hasartmängudega seotud kuritegevus ja/või hasartmängusõltuvus kujutasid endast tõepoolest märkimisväärset probleemi. Euroopa Kohus leidis, et selline kord on ebaproportsionaalne, sest see ei ole sobiv Euroopa Kohtu praktikas nõutava ühtsuse tagamiseks ning läheb kaugemale sellest, mis on vajalik eesmärkide (kuritegevuse vastu võitlemine ja mängijate kaitse) saavutamiseks.

C-310/04 - Hispaania vs. Euroopa Liidu Nõukogu

Euroopa Kohtu praktikas on ka juhtunud, et proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine toob kaasa õigusakti tühistamise. Näiteks saab tuua Euroopa Kohtu lahendi C-310/04, kus Euroopa Kohus asus seisukohale, et proportsionaalsuse põhimõtet on rikutud ning asjaolusid arvesse võttes tuli tühistada määruse nr 1782/2003 IV jaotise 10a peatükk. Kohus selgitas, et nõukogu, kes võttis vastu määruse nr 864/2004 (1782/2003 IV jaotise 10a ptk “Puuvilla eritoetused”) ei ole Euroopa Kohtule tõendanud, et selle määrusega kehtestatud uus puuvilla abisüsteem on kehtestatud talle kuuluva kaalutlusõiguse raames. Euroopa Kohtul ei ole ühenduse institutsioonide esitatud andmete põhjal võimalik välja selgitada, kas ühenduse seadusandjal oli võimalik talle selles valdkonnas kuuluva ulatusliku kaalutlusõiguse piire ületamata jõuda järeldusele, et puuvilla eritoetuse määramine 35%-le varasemast abisüsteemi raames saadaval olnud toetustest on piisav, et täita eesmärki, milleks on tagada selle kultuuri kasvatamise kasumlikkus ja seega selle jätkuv kasvatamine.

Proportsionaalsuse põhimõtte kasutamine riigikohtu praktikas

Ka Eesti Riigikohtu praktikas on tuginetud proportsionaalsuse põhimõttele, mis tuleneb Euroopa Kohtu praktikast. Näiteks Riigikohtu Kriminaalkolleegiumi kohtumääruses nr 1-16-6179/85 (12.11.2018) küsiti Euroopa Kohtult eelotsusetaotluses järgnevat:

Kas direktiivi 2002/58/EÜ artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada Euroopa Kohtu asjas C-207/16 tehtud 2. oktoobri 2018. a otsuse punktides 55-57 väljendatud proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes nii, et kui viidatud andmete hulk (kahtlustatava telefoni ja mobiiltelefoni side lähte- ja sihtkoht, kuupäev, kellaaeg ja kestus, sideteenuse liik, kasutatud seadme ja mobiilsideseadme kasutamise asukoht), millele riigiasutustel on juurdepääs, ei ole suur (nii andme liikide kui ka ajalise ulatuse mõttes), on sellega kaasnev põhiõiguste riive õigustatav üldiselt kuritegude ennetamise, uurimise, avastamise ja menetlemise eesmärgiga ning mida rohkematele andmetele on riigiasutustel juurdepääs, seda raskemad peavad olema kuriteod, mille vastu võitlemine on riive eesmärgiks?

Küsimuse eesmärk oli selgitada, kas Euroopa Kohtu asjas C-207/16 väljendatud proportsionaalsuse põhimõte tähendab sisuliselt seda, et eelnevalt loetletud andmetele juurdepääs on õigustatav üldise kuritegude ennetamise, uurimise, avastamise ja menetlemise eesmärgiga juhul, kui andmete hulk on väike ja põhiõiguste riive ei ole seetõttu intensiivne. Seejuures on andmete hulga puhul oluline arvestada nii andme liike (st side sihtkoht, seadme asukoht) kui ka ajalist ulatust (nt üks päev, kuu või aasta). Teisisõnu tähendaks see, et mida raskem on menetletav kuritegu, seda intensiivsem põhiõiguste riive on menetluses lubatud ehk seda enamatele andmetele on riigiasutuste juurdepääs õigustatud.